Referendum, il contributo del Magistrato Lenoci: riforma costituzionale tra testo e contesto

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La disamina di Valentino Lenoci in vista del referendum del 22 e 23 marzo. “La nuova normativa non presenta alcuna garanzia: il che rappresenta un problema non tanto per i magistrati, quanto per i cittadini”, scrive in questa lettera inviata alla nostra redazione.

Cara Direttrice,
come è noto, i prossimi 22 e 23 marzo 2026 i cittadini italiani saranno chiamati a decidere, attraverso referendum, se confermare o respingere la legge costituzionale approvata in doppia lettura dal Parlamento (pubblicata sulla G.U. del 30 ottobre 2025), e riguardante la riforma dell’assetto costituzionale del Potere giudiziario.

Per valutare adeguatamente la riforma, in maniera non astratta e non ideologica, ma basata su dati oggettivi di realtà, trovo utile, innanzitutto, distinguere fra testo e contesto.

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Il testo della riforma è costituito dalla modifica di otto articoli della articoli della Costituzione italiana, dove i punti chiave sono tre: a) separazione delle carriere tra magistratura giudicante (i giudici) e magistratura requirente (i pubblici ministeri);b) suddivisione del Consiglio Superiore della Magistratura in due nuovi Consigli, uno per la magistratura giudicante e uno per la magistratura requirente; c) espunzione, dalle competenze dei due C.S.M., delle competenze disciplinari, e trasferimento di queste ad un organo esterno, la c.d. Alta Corte disciplinare.

Prima di procedere all’esame del testo normativo, tuttavia, appare necessario evidenziare il terribile “contesto” in cui tale riformasi colloca, con particolare riferimento al clima che si è creato intorno ai rapporti fra politica e magistratura.

Da mesi, infatti, assistiamo ad una incessante, violenta e scomposta campagna di aggressione condotta dalla maggioranza di governo (la stessa che, avendo prodotto la riforma, avrà i numeri per renderla poi operativa con le future leggi di attuazione) di fronte a decisioni della magistratura politicamente sgradite, in tanti campi diversi: immigrazione (dove si discute di diritti fondamentali, qual è il diritto di asilo), tutela dei minori (si pensi alla “famiglia nel bosco”), indagini penali (con particolare riferimento ad esponenti politici, ed a rappresentanti delle forze dell’ordine), ecc.

A tutto ciò si aggiungono la martellante delegittimazione dell’organo di auto-governo della magistratura, definito, da ultimo, un “verminaio” ed un “luogo di scambio para-mafioso”, nonostante tale organo sia presieduto dal Presidente della Repubblica, ed i continui insulti rivolti ai magistrati in genere, considerati o dei farabutti o dei poveracci sottomessi allo strapotere delle famigerate “correnti”, nonostante si tratti di professionisti del diritto che hanno superato uno dei concorsi pubblici più difficili in assoluto per i laureati italiani in giurisprudenza (chi non ci crede può chiedere ai tanti giovani laureati che ogni anno studiano per affrontare le prove concorsuali).

Tale essendo il “contesto”, il testo legislativo non rappresenta altro che un rozzo tentativo di ridurre la rilevanza del potere giudiziario all’interno dell’ordinamento, il che non rappresenta certo un problema per i magistrati, ma essenzialmente per i cittadini che invocano tutela dei loro diritti.

Con riferimento, in particolare al primo dei profili oggetto della riforma, e cioè la “separazione delle carriere”, va subito detto che, secondo la Costituzione del 1948, Giudici e PM fanno lo stesso mestiere istituzionale, che è l’esercizio della giurisdizione, sia pure con ruoli diversi: il P.M.dirige le indagini e, se ritiene fondata la notizia di reato, formula e sostiene l’accusa; il giudice giudica sull’accusa.

I due ruoli, tuttavia, non sono impermeabili tra loro, ma al contrario sono intimamente connessi; il P.M., infatti, nel sistema attuale deve indagare anche mettendosi nella logica del giudicare: l’obiettivo del PM non è l’accusa fine a sé stessa, ma è arrivare ad accertare la verità affinché il giudice formuli un giudizio giusto. Non a caso, è previsto che, se dall’indagine non emerga la probabilità di una condanna, il P.M. non deve muovere l’accusa per mandare l’indagato a giudizio, ma deve chiedere l’archiviazione (cosa che, contrariamente a quello che si pensa, avviene molto di frequente). Se emergono elementi per l’innocenza dell’indagato, il P.M. non deve ignorarli e tanto meno nasconderli, ma deve valorizzarli, fino al punto che, se nel dibattimento si convince che l’accusa non ha fondamento, nella sua requisitoria deve chiedere non la condanna bensì l’assoluzione dell’imputato (al contrario di quanto invece previsto per l’avvocato difensore, che non ha l’obbligo di chiedere la condanna, e può legittimamente non presentare prove a suo carico).

Questa è una dimensione importante di quell’elemento prezioso che si chiama “garantismo”: la difesa dei cittadini contro il cattivo esercizio del potere punitivo dello Stato. I cittadini sarebbero molto meno garantiti se il P.M., anziché farsi beneficamente contaminare dalla logica del giudizio, fosse schiacciato sulla logica poliziesca dell’indagine e dell’accusa.Perché questo non accada, è dunque opportuno che P.M. e giudici condividano una cultura comune, che è quella che viene generalmente chiamata la “cultura della giurisdizione”.

Proprio per questo, la creazione di un corpo completamente separato di pubblici accusatori rischia di trasformare il pubblico ministero da “organo di giustizia” (deputato ad accertare la verità) ad “organo di accusa”, la cui finalità sarà sempre e comunque quella di insistere su un’ipotesi accusatoria, quand’anche infondata, con grave pregiudizio per le garanzie dei cittadini. In pratica il contrario dell’obiettivo dichiarato una parte dei riformatori, e stupisce che di questo una parte consistente dell’avvocatura italiana – che ha la funzione essenziale di difesa dei cittadini in giudizio – non si renda conto.

Naturalmente, non potendo reggere un sistema del genere, il prossimo passo sarà l’assoggettamento del pubblico ministero al potere politico, come avviene, peraltro, in tutti i paesi in cui vi è la separazione delle carriere, secondo uno schema che ha anche una sua logica coerenza (un potere così invasivo in mano a così poche persone è di per sé pericoloso, e quindi occorre prevedervi una qualche forma di controllo soggetta a responsabilità politica).

Proprio per questo, ritengo che, nella situazione italiana attuale, sia decisamente preferibile il sistema a carriera unica, che peraltro – va osservato – non rappresenta una anomalia, ma è uno dei sistemi esistenti in ambito europeo (la carriera unica esiste infatti in Francia, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo e Svezia). Non a caso, il Consiglio d’Europa (organizzazione internazionale che ha come scopo la tutela dei diritti umani in Europa), con la Raccomandazione n. REC (2000)-19, ha auspicato che«se l’ordinamento giuridico lo consente, gli Stati devono prendere provvedimenti concreti al fine di consentire ad una stessa persona di svolgere successivamente lefunzioni di Pubblico ministero e quelle di giudice, o viceversa. Tali cambiamenti di funzionepossono intervenire solo su richiesta formale della persona interessata e nel rispetto dellegaranzie».

Venendo ora ad esaminare il secondo aspetto dell’intervento normativo in esame, esso riguarda lo sdoppiamento del C.S.M. e la previsione della nomina dei suoi componenti mediante estrazione a sorte (anziché mediante elezione, come avviene ora). In particolare, è previsto che, ferma restando la proporzione 2/3 di membri “togati” (e cioè magistrati), ed 1/3 di membri “laici”, e cioè avvocati o professori di diritto nominati dal Parlamento, i primi saranno estratti a sorte tra tutti i magistrati italiani, mentre i secondi saranno estratti a sorte da un elenco predisposto dal Parlamento in seduta comune.

L’assurdità dell’introduzione di un tale meccanismo per la nomina dei componenti di un organo quale il C.S.M. si comprende bene, se si conoscono i compiti e le funzioni del Consiglio Superiore della Magistratura.

Nell’esercizio delle sue attribuzioni (assegnazioni, promozioni, assunzioni trasferimenti, ecc.), il C.S.M. è chiamato ad assumere decisioni che, per non risultare frutto di arbitrio, non possono che essere fondate sui criteri della discrezionalità amministrativa.

Le decisioni adottate dal C.S.M., peraltro, non sono frutto di scelte meramente tecnico-meccaniche: assegnazioni e promozioni dei magistrati sono effettuate nel contesto di una più ampia “politica” dell’amministrazione della magistratura.

La valenza “politica” del C.S.M., quindi, si fonda sul complesso delle sue attribuzioni, che si inseriscono in scelte di settore, i cui confini sono definibili a partire dal dettato costituzionale e dalle leggi attuative.

Siamo dunque in presenza di un organo “di garanzia” chiamato ad esprimere, nei limiti fissati dalla Costituzione e dalle leggi sull’ordinamento giudiziario, “indirizzi” in materia di amministrazione della giurisdizione.

In questo senso, può dirsi che il C.S.M. sia un organo dotato di una sua “politicità”, non nel senso, ovviamente, di individuazione degli indirizzi generali di governo, ma nel senso di determinazione delle scelte da adottare nella gestione e nell’amministrazione dell’ordine giudiziario.

Se anche volessimo escludere che il C.S.M. sia un organo di rappresentanza della magistratura, in ogni caso non può negarsi che esso sia un’istituzione di garanzia rappresentativa di idee, diprospettive, di orientamenti su come si effettua il governo della magistratura e su come si organizza il servizio giustizia.

La composizione rappresentativa del C.S.M., pertanto, si fonda su fatto che esso, tenuto conto del complesso delle funzioni di cui è titolare, deve tendere a presentarsi quale specchio del pluralismo ideale e culturale presente nella magistratura (con riguardo ai componenti togati) e nella società civile (con riguardo ai componenti laici).

Le decisioni adottate dal plenum costituiscono necessariamente il risultato di bilanciamenti tra visioni e sensibilità diverse in materia di giustizia, e la loro autorevolezza sarà tanto maggiorequanto più i componenti risulteranno individuati secondo criteri idonei a garantirne la differente estrazione e la più ampia rappresentatività.

Non è un caso che il Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (CCJE), organo del Consiglio d’Europa (ripetiamo: organizzazione internazionale che sovrintende alla tutela dei diritti umani in Europa),con parere n. 24 (2021) del 5 novembre 2021, ha formulato un giudizio sull’evoluzione dei “Consigli di Giustizia” e del loro ruolo per garantire l’indipendenza della Magistratura, così esprimendosi (in piena continuità con altro suo parere del 2007): «29. Il CCJE raccomanda che i Consigli di Giustizia siano composti da una maggioranza di giudici eletti dai propri pari. Altri componenti possono essere aggiunti conformemente alle funzioni dei Consigli. Il CCJE raccomanda che un Consiglio sia composto anche dei componenti non togati, possibilmente laici che non facciano parte delle professionilegali. Sebbene sia opportuno che la maggioranza sia sempre togata, i componentinon togati, preferibilmente con diritto di voto, assicurano una rappresentanzadiversificata della società, riducendo il rischio di corporativismo».

La raccomandazione finale (n. 14, pag. 15 del parere) è quindi nel senso che «La maggioranza dei componenti dovrebbe essere composta da giudici eletti dai propri pari, al fine di garantire la più ampia rappresentanza possibile di tribunali e gradi di giudizio, nonché la parità di genere e la ripartizione tra le regioni».

In sostanza, il modello di ordinamento giudiziario italiano (carriera unica con C.S.M. a maggioranza di componenti togati eletti dai propri pari) non solo è quello maggiormente conforme ai principi del Consiglio d’Europa, ma, anzi, viene preso a modello per la migliore tutela dei cittadini dinanzi al Potere giudiziario.

Infine, l’ultimo profilo di novità della riforma costituzionale è dato dalla istituzione della c.d. Alta Corte di Disciplina, alla quale verrà demandata la trattazione dei procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati.

La singolarità di tale nuovo organo risiede, innanzitutto, nel fatto che, contrariamente a quello che normalmente si pensa, la giustizia disciplinare è per sua natura una giustizia “domestica”, e quindi è perfettamente normale che essa sia gestita dall’organo di autogoverno.

Orbene, al di là del fatto che, in deroga all’art. 102 Cost., solo per i magistrati viene prevista l’istituzione di un giudice speciale (cosa vietata dalla Costituzione proprio per evitare la triste esperienza dei Tribunali speciali per la difesa dello Stato istituiti dal regime fascista), ed al di là del fatto che, in deroga all’art. 111, comma 7, Cost. solo per i magistrati viene esclusa la possibilità di ricorso per cassazione (così istituendo un regime processuale speciale, in cui i magistrati hanno meno diritti dei comuni cittadini!), il nuovo art. 105 Cost. prevede che tale Alta Corte sia composta, nel suo complesso, da quindici membri, di cui nove magistrati (6 giudicante e tre requirenti), tre professori o avvocati nominati dal Presidente della Repubblica e tre professori o avvocati nominati dal Parlamento. Tra questi quindici giudici saranno quindi formati i collegi giudicanti, che saranno più di uno, in quanto le decisioni della Corte saranno appellabili solo dinanzi ad altro collegio della stessa Corte.

L’ottavo comma del nuovo art. 105 Cost., tuttavia, prevede che la legge «assicura chei magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio», ma non garantisce che tali magistrati siano comunque maggioranza, e quindi sarà ben possibile che vi siano dei collegi a maggioranza politica. La Corte disciplinare, pertanto, potrebbe diventare un formidabile strumento di controllo della politica sull’attività dei magistrati, sia giudicanti che requirenti, tenuto conto anche del fatto che uno dei titolari dell’azione disciplinare è il Ministro della Giustizia, e quindi un esponente del Governo.

Concludo affermando che non basta che l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario siano affermate in via astratta da una norma di legge costituzionale, ma è necessario che il sistema complessivo sia idoneo ad assicurare effettivamente tali autonomia ed indipendenza e, sotto questo profilo, la nuova normativa non presenta alcuna garanzia: il che rappresenta un problema non tanto per i magistrati, quanto per i cittadini.

Dott. Valentino Lenoci
Magistrato – Consigliere della Corte Suprema di Cassazione